INFORMATIK UND ARBEITSWELT
MIT INFORMATIK DIE ARBEITSWELT GESTALTEN

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Vorschläge zu einer konsumorientierten
Reform der Einkommens- und Gewinnbesteuerung

von
Manfred Rose, Franz W. Wagner und Ekkehard Wenger

Wir schlagen vor, die ungeordnet gewachsene Vielfalt der direkten Steuern durch ein Steuer - System (!!) abzulösen, das durch seine Konsumorientierung der Funktionsweise einer Marktwirtschaft bestmöglichst angepaßt ist. Steuern sollen Staatseinnahmen liefern, aber ansonsten den marktwirtschaftlichen Mechanismus unberührt lassen.
Die heutigen vielfältigen Möglichkeiten einer Steuergestaltung sind ein untrügliches Indiz dafür, daß unsere direkten Steuern krank sind. Die st&aumlrksten Symptome für die bestehenden Defizite liegen im Bereich der Unternehmens- und Kapitaleinkommensbesteuerung vor, während die Besteuerung der Arbeitseinkommen weitgehend intakt und systemkonform ist.
Die Konsequenzen des gegenwärtigen Steuerchaos sind in der Tat besorgniserregend:

• Deutschland verliert Kapital und Arbeitsplätze.
• Das bisherige Versorgungsniveau der gesetzlichen Rentenversicherung ist nicht aufrecht zu erhalten. In Hinblick darauf ist das Niveau der privaten Altersvorsorge derzeit zu gering.
• Das Steuersystem löst sich auf. Die Politik der beliebigen Verteilung von Vergünstigungen hat zu einem dramatischen Verlust an Transparenz und Bürgerakzeptanz geführt.

Politik und Öffentlichkeit haben auf diese bedrohliche Entwicklung bisher überwiegend mit Forderungen nach Abschaffung undifferenzierter Vergünstigungen sowie Steuertarifsenkungen reagiert. Völlig im Hintergrund steht derzeit die für die Ausgestaltung eines Steuersystems viel wichtigere Frage, wie das Einkommen und der Gewinn ermittelt werden sollen, auf die der Steuertarif dann anzuwenden ist. Ohne ein steuersystematisches Leitbild kann auch nicht geprüft werden, was eine streichfähige Vergünstigung oder ein Teilschritt zu einem Steuersystem der Zukunft ist. Eine Diskussion über steuerliche Sondertatbestände wie auch Steuertarife ohne Kenntnis darüber, welche Einkommen bzw. Gewinne in einer Marktwirtschaft überhaupt steuerbar sind, ist also vollkommenen unsinnig.
Zur Lösung der drei genannten Probleme bedarf es einer grundlegenden Reform der Einkommens- und Gewinnermittlung. Diese muß sicherstellen, daß

• die bisherige Behinderung von Sparen und Investieren verschwindet,
• das bestehende Durcheinander bei der Besteuerung der verschiedenen Formen der Altersvorsorge durch ein geordnetes System ersetzt wird,
• keine Sondervergünstigungen mehr eingeräumt werden müssen, um die systematische Behinderung des Sparens und Investierens durch willkürliche Lenkungsnormen punktuell und zufällig abzumildern.

Welche systematischen Reformen der Einkommens- und Gewinnermittlung werden den drei genannten Gesichtspunkten gerecht? Ungeeignet sind alle gut gemeinten , aber letztlich orientierungslosen Bemühungen um "vollständige" Ermittlung des "wirklichen" Gewinns. Da derartige jahrzehntelange Bemühungen in der Betriebswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft gescheitert sind, können sie auch in der Steuergesetzgebung nicht gelingen. Am Ende solcher Bemühungen kann nur ein ebenso willkürliches Sammelsurium von Besteuerungsregeln wie derzeit stehen. Da das Endziel allen Wirtschaftens im Konsum besteht und der Einzelne nur durch Konsum die Gesellschaft belastet, kann oberstes Ziel aller Einkommens- bzw. Gewinnermittlungsregeln nur sein, eine möglichst gleichmäßige Belastung des Lebenskonsums der Bürger sicherzustellen. Diese Folgerung ergibt sich aus der Tatsache, daß die reale Last einer Steuer, an welcher Stelle, bei wem und in welcher Form sie auch erhoben sein mag, stets bei natürlichen Personen als staatlich erzwungener Konsumverzicht in Erscheinung tritt. Somit läßt sich über eine konsumorientierte Ausgestaltung der Bemessungsgrundlagen aller Steuern unmittelbar erreichen, daß Anknüpfungspunkte und ökonomische Wirkung der Besteuerung übereinstimmen. Die Besteuerung des Konsums bedeutet zugleich, daß die - Arbeitsplätze sichernden und Wohlstandswachstum ermöglichenden - Investitionen steuerlich unbelastet bleiben.
Es gibt genau zwei Methoden, um dieses Ziel zu erreichen: die Sparbereinigung und die Zinsbereinigung. Beim Konzept der Sparbereinigung wird vom Einkommen nur das versteuert, was nach Abzug der Ersparnis für den laufenden Konsum ausgegeben werden soll. Dafür ist später die Auflösung von Ersparnissen für Konsumzwecke steuerpflichtig. An diesem System wird die Konsumorientierung der Besteuerung am einfachsten verständlich. Aus erfassungstechnischen Gründen ist allerdings die Zinsbereinigung des Einkommens häufig einfacher.
Beim Konzept der Zinsbereinigung hingegen wird statt der laufenden Ersparnis die Verzinsung der in früheren Jahren gebildeten Ersparnisse steuerfrei gestellt.
Das folgende Beispiel eines sparenden Arbeitnehmers zeigt, daß beide Methoden einer konsumbasierten Besteuerung seinen aus heutigem Einkommen (Lohn) finanzierten morgigen Konsum in gleicher Höhe nur einmal belasten. Bei unterschiedlicher zeitlicher Verteilung der Steuerzahlung ist der Konsum am Ende gleich. In dem Beispiel betrachten wir nur den Teil vom gesamten Jahreslohn des Arbeitnehmers, den er für späteren Konsum heute sparen möchte. Unterstellt sei weiterhin ein Zinssatz von 5% und ein Steuersatz von 40%, der auf die Bemessungsgrundlage der jeweiligen Einkommensteuer anzuwenden ist:
 
 

	1996			1997
	Einkommen  für Sparzwecke	Steuer  40%	Ersparnis	Zinsen  5%	Sparkapital	Steuer  40%	für Konsum  verfügbar
Traditionelle  Einkommensteuer	10.000	4.000	6.000	300	6.300	120	6.180
Sparbereinigte  Einkommensteuer	10.000	-	10.000	500	10.500	4.200	6.300
Zinsbereinigte  Einkommensteuer	10.000	4.000	6.000	300	6.300	-	6.300

Bei der sparbereinigten Einkommensteuer bleibt die heutige Ersparnis völlig steuerfrei. Beim Entsparen für Konsumzwecke ist dann der in Zukunft aus heutiger Ersparnis und morgigen Zinsen gebildete Konsumfond (10.500 DM) zu versteuern. Bei einer zinsbereinigten Einkommensteuer wird das Arbeitseinkommen heute voll versteuert. Damit kann der Arbeitnehmer weniger sparen (6.000 DM statt 10.000 DM); und deshalb sinkt auch sein Zinseinkommen von 500 DM auf 300 DM. Diese einmalige Belastung des Arbeits- und des Zinseinkommens bewirkt letztlich, daß auch der potentielle Zukunftskonsum (10.500 DM) nur einer einmaligen Belastung von 40% unterliegt. Dies führt auch zur Gleichbehandlung zwischen heutigen und morgigen Konsumenten. Würde der Arbeitnehmer den Betrag von 6.000 DM nicht sparen, sondern in 1996 sofort konsumieren, wäre dieser Konsum auf Basis 1997 genau 6.000×1,05=6.300 DM wert. Diesen Konsum realisiert auch derjenige, der sich im Rahmen einer konsumorientierten Einkommensbesteuerung für das Sparen und den morgigen Konsum entscheidet. Demgegenüber führt die traditionelle Einkommensteuer durch die gesonderte Besteuerung der Zinsen zu einer zusätzlichen Belastung in Höhe von 120 DM. Der Lebenskonsum des sparenden Bürgers wird durch die Zinssteuer also zweifach belastet. Daher ist seit jeher in der Bevölkerung der Widerstand gegen die Zinsbesteuerung groß gewesen. Sie führt auch zu ungerechten Steuerbelastungen. Wer sein Einkommen sofort konsumiert, trägt geringere Lasten als derjenige, der spart. Damit kommt es zu einer steuerlichen Bestrafung aller jener Arbeitnehmer oder selbständig Erwerbstätigen, die mit ihrer Ersparnisbildung einen wichtigen Beitrag zur künftigen Wohlstandssteigerung für alle Gesellschaftsmitglieder leisten.
Die traditionelle Vorstellung bei der Einkommensbesteuerung betrachtet Arbeits- und Zinseinkommen als gleichwertig. Tatsächlich entstehen aber diese Kapitaleinkommen allein dadurch, daß aus versteuertem Einkommen gespart wurde. Wenn dann aber zusätzlich noch die marktüblichen Erträge aus Ersparnissen besteuert werden, ziehen viele Bürger daraus ihre Konsequenzen: Sie sparen weniger oder bringen ihr Sparkapital ins Ausland. Der hiermit verbundene Rückgang der volkswirtschaftlich notwendigen Kapitalbildung im Inland trifft zugleich die für die Schaffung von Arbeitsplätzen so wichtigen Investitionen. Die traditionelle Einkommensteuer ist also ein Irrweg; sie ist für die aufgezeigten Probleme mitverantwortlich und kann sie niemals lösen.
Für die somit erforderliche Wahl zwischen der sparbereinigten und der zinsbereinigten Methode der Einkommens- und Gewinnbesteuerung sind hauptsächlich administrative Aspekte von Bedeutung. Der Übergang zu einer durchgängig sparbereinigten Einkommensteuer würde eine vollkommene Umgestaltung des derzeitigen Kontrollsystems zur Durchsetzung des staatlichen Steueranspruchs erfordern; insbesondere wären die privaten Ersparnisse lückenlos zu überwachen. Demgegenüber läßt sich eine zinsbereinigte Einkommen- und Gewinnsteuer administrativ höchst einfach wie folgt umsetzen:

• Bei der Besteuerung des Unternehmensgewinnes müßte die bisherige Steuerbemessungsgrundlage lediglich um eine Sonderbetriebsausgabe in Höhe einer standardisierten Verzinsung des bilanzierten Eigenkapitals gekürzt werden.
• Im Privatvermögen kann aus Vereinfachungsgründen auf die Besteuerung von Zinsen und Dividenden generell verzichtet werden.
• Lebensversicherungen sollten aus versteuertem Einkommen angespart werden, d.h. Prämienzahlungen sind nicht mehr abzugsfähig. Die ausgezahlten Lebensversicherungen sind dann einschließlich der ausgeschütteten Gewinnanteile gemäß dem Konzept der Zinsbereinigung wie bisher steuerfrei. Die Versicherungsunternehmen haben den zinsbereinigten Gewinn zu versteuern.
• Die Sparbereinigung bietet eine ideale Lösung für eine faire Besteuerung der Renten. Praktiziert und akzeptiert wird diese Art der Besteuerung bereits bei den Beamtenpensionen. Hier werden die Auszahlungen an den Pensionär voll versteuert, während der aktive Beamte zuvor seine "Einzahlungen" (als interne Verrechnung in den staatlichen Pensionsfonds) steuerlich vollständig absetzen kann. Die Forderung nach gleichmäßiger Besteuerung gebietet es aber, bei den Renten aus der gesetzlichen und privaten Rentenversicherung analog vorzugehen:

Geleistete Beiträge müssen voll abzugsfähig sein, alle später ausgezahlten Renten sind dann voll zu versteuern. Bei allen Rentnern bleibt somit auch der dem Grundfreibetrag (heute 12.000) entsprechende Teil der Rente steuerfrei.

Mit einer konsumorientierten Steuerreform dieser Art wird folgendes erreicht:

• Die Kapital- und Steuerflucht einschließlich der ungewollten Subventionierung ausländischer Finanzplätze hört auf und im Inland entstehen über mehr Investitionen mehr Arbeitsplätze.
• Das Steuerchaos im Bereich der Altersvorsorge wird beseitigt; die private, eigenverantwortliche Altersvorsorge wird steuerlich nicht mehr bestraft und deshalb zunehmen.
• Sondervergünstigungen zur Förderungen der Vermögensbildung und der Investitionstätigkeit können ersatzlos gestrichen werden, so daß Transparenz und Akzeptanz des Steuersystems auf ein bisher nicht erreichtes Niveau steigen.

Die allmähliche Einführung der Zins- und Sparbereinigung hätte nur geringe Steuereinnahmeausfälle zur Folge, die sich durch die Abschaffung systemwidriger Vergünstigungen und die mit dem Wachstumsschub verbundene Ausweitung der Bemessungsgrundlage fast aller Steuern nahezu gegenfinanzieren lassen.
 

FAZIT:

Das Durcheinander bei der Besteuerung der Unternehmensgewinne und Kapitaleinkommen kann nur durch einen systematischen Neubeginn beseitigt werden. Der Änderungsbedarf hierfür ist allerdings weitaus geringer als derjenige für eine vermeintliche Beseitigung aller Ausnahmen. Dies liegt daran, daß die bisherige Einkommensteuer schon zahlreiche konsumorientierte Elemente enthält, die lediglich einer Systematik anzupassen und zu vervollständigen sind. Dem von uns zur praktischen Reife entwickelten Konzept einer konsumbasierten Besteuerung entsprechend müssen unbelastet bleiben:

• ein persönliches Einkommen in Höhe des Grundfreibetrages der Familie,
• bei Unternehmen ein Gewinn in Höhe einer marktüblichen Verzinsung des Eigenkapitals sowie
• persönliche Kapitaleinkommen (Zinsen aus Wertpapieren und Lebensversicherungen, Dividenden etc.)

Damit wäre neben einem Konsumexistenzminimum auch das Kapitalexistenzminimum in Höhe des Marktzinses bei allen Formen der Kapitalanlage vor Steuerbelastung geschützt. Da der Fiskus bisher ohnehin das Vorsorgesparen punktuell begünstigt hat und sich bis zur Einführung des Zinsabschlags bei der Durchsetzung seines Anspruches auf Besteuerung der Zinsen - volkswirtschaftlich wohltuend - zurückhielt, wird diese jahrzehntelange Besteuerungspraxis nun durch eine theoretische Konzeption bestätigt.

Allerdings gebieten es marktwirtschaftliche Effizienz und Fairneß, daß zukünftig auf eine besondere steuerliche Privilegierung bestimmter Kapitalanlageformen verzichtet wird; der allgemeine Sparerfreibetrag bei den Einkünften aus Kapitalvermögen ist im Rahmen einer konsumorientierten Besteuerung jedoch bereits systemkonform und deshalb keine streichfähige Vergünstigung. Ganz im Gegenteil, man sollte ihn schrittweise erhöhen, um schließlich eine vollständige Freistellung von Kapitaleinkommen zu erreichen.
Soweit die Gewinnanteile der Lebensversicherungen einer marktüblichen Verzinsung des eingezahlten Beitragskapitals entsprechen, muß ihre Steuerfreiheit erhalten bleiben. Auch hier darf deshalb nicht nach der Rasenmähermethode systemwidrig besteuert werden. Die Vorschläge des CDU-Politikers Uldall und des bayerischen Finanzministers Huber, den Sparerfreibetrag ganz zu streichen sowie die Gewinnanteile auf Lebensversicherungen voll zu besteuern, sind deshalb ein Rückschritt und kein Fortschritt; mit ihrer Realisierung würde das Sparen auch kleiner Einkommensbezieher und die eigenverantwortliche Altersvorsorge steuerlich bestraft werden. Als einen Fall wahrhaft fiskalischen Raubrittertums moderner Prägung muß man das auf dem CDU-Bundesparteitag vom 20.-22. Oktober 1996 beschlossene Ziel einer vollständigen Versteuerung aller Gewinne aus der Veräu&szligerung auch privat gehaltener Unternehmensbeteiligungen betrachten. Die zukünftigen Erträge eines aus gesparten und in Aktien angelegten Arbeitseinkommens unterlägen dann ohne jegliche Inflationsbereinigung einer steuerlichen Vierfachbelastung - zuerst Ertragsminderung durch Lohnsteuerbelastung des Sparkapitals, dann Körperschaftsteuer- und Gewerbesteuerbelastung der Investitionserträge auf der Unternehmensebene und schließlich die Belastung durch die Veräußerungsgewinnsteuer beim sparenden Arbeitnehmer.
Die Bundesregierung hat sich mit ihrem in das Gesetzgebungsverfahren bereits eingebrachten Steuerreformvorhaben entsprechend dem Reformvorschlag der Waigel-Kommission offensichtlich am Konzept der "umfassenden" Einkommensbesteuerung orientiert und damit die Mehrfachbelastung des Sparens und Investierens zum Leitbild erkoren. Wie anders sollte man die geplanten Maßnahmen einer Halbierung des Sparerfreibetrags, einer Besteuerung von Zinsen aus Kapitallebensversicherungen, einer netto höheren Belastung marktüblicher Investitionsrenditen sowie einer Ausweitung der Fälle einer Besteuerung von Kapitalgewinnen aus der Veräußerung von Unternehmensbeteiligungen verstehen.
Es ist zu befürchten, daß in den nächsten Jahren noch weitere Steueränderungen geplant werden, um die Diskriminierung des Sparers und Investors "umfassend" zu verwirklichen. Die früher hoch gelobte und jetzt als verfehlt betrachtete steuerliche Lenkungspolitik wird dann durch eine mehr systematische Marktschädigung auf breiter Grundlage ersetzt.
Falls die gegenwärtige Entwicklung in Richtung einer erhöhten Besteuerung der Kapitaleinkommen nicht rechtzeitig gestoppt wird, ist Gefahr im Verzug. Die Bürger werden sich des Zugriffs auf ihre Ersparnisse zu erwehren wissen. Gleichgültig, ob die Bürger in den Konsum oder ins Ausland flüchten: Der Fiskus wird in jedem Fall leer ausgehen und deshalb mit leeren Kassen dastehen, wenn ihm vermögenslose Bürger im Alter zur Last fallen. Mit der steuerlichen Bestrafung des Sparers werden auch unternehmerische Investitionen beeinträchtigt und damit Arbeitsplätze vernichtet.
Wir müssen uns deshalb der steuerlichen Belastung der Kapitalbildung entschieden in den Weg stellen.

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Eckpunkte einer Reform der Bemessungsgrundlagen

 

Zu versteuernde Einkünfte/Gewinne nach bestehendem Steuerrecht		Besteuerung nach reformiertem Steuerrecht
1.	Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit	1.	Einkunftsermittlung wie bisher, aber Schließung von Besteuerungslücken (Besteuerung von Lohnersatzleistungen und Wegfall anderer Befreiungen gemäß § 3 ESTG)
2.	Einkünfte aus unternehmerischen Tätigkeiten (Einkünfte aus Gewerbebetrieb und selbständiger Arbeit, körperschaftsteuerpflichtige Gewinne, Gewerbeertrag)	2.	Wegfall der Gewerbeertragsteuer  Alle unternehmerischen Einkünfte werden zusammengefaßt und nach dem Konzept der Zinsbereinigung prinzipiell gleichbehandelt  Anknüpfungspunkt bleibt die Steuerbilanz  Abzugsfähigkeit einer marktüblichen Verzinsung des in der Steuerbilanz ausgewiesenen Eigenkapitals vom herkömmlichen Steuerbilanzgewinn; dadurch werden Bilanzierungs- und Bewertungsfragen praktisch bedeutungslos
3.	Einkünfte aus Kapitalvermögen	3.	Rund 80% aller Kapitaleinkommensbezieher sind durch den heutigen Sparerfreibetrag bereits freigestellt. Nach dem Konzept der Zinsbereinigung entfällt diese Einkunftsart vollständig, um eine nochmalige Belastung der Erträge aus bereits versteuerten Ersparnissen zu verhindern
4.	Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung	4.	Konsumgutlösung bei selbstgenutzten Immobilien Erträge aus sonstigen Immobilien (einschließlich Veräußerungsgewinne) werden im Prinzip den Regeln der Unternehmensbesteuerung (siehe 2.) unterworfen und damit zinsbereinigt besteuert
5.	Einkünfte in Verbindung mit der Altersvorsorge:    Beamtenpensionen  Betriebliche Pensionen  Renten aus gesetzlichen oder privaten Rentenversicherungen  Auszahlungen privat abgeschlossener Lebensversicherungen	5.	Wie bisher sparbereinigt  Wie bisher sparbereinigt  Volle Abzugsfähigkeit der Beiträge und volle Steuerpflicht der Rentenzahlungen nach dem Konzept der Sparbereinigung  Bei den Versicherungsunternehmen: volle Einbeziehung der Gewinnanteile in die Besteuerung des zinsbereinigten Unternehmensgewinns  Bei den Versicherten: keine Abzugsfähigkeit der Beiträge und keine Versteuerung der Auszahlungen entsprechend dem Konzept der Zinsbereinigung
6.	Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft	6.	Eingliederung in die Unternehmensbesteuerung (siehe 2.) oder Optionsrecht für eine Pauschalierung
7.	Sonstige Einkünfte	7.	Systemgerechte Zuordnung zu den anderen Einkünften

 

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Adressen der Autoren dieses Beitrages

Prof. Dr. Manfred Rose

Lehrstuhl für Finanzwissenschaft, Universität Heidelberg
Grabengasse 14
D-69117 Heidelberg
Tel. : 06221/542953
FAX : 06221/543154
E-mail :rose@steuersystem.de

Prof. Dr. Franz W. Wagner

Lehrstuhl für Betriebswirtschaftliche Steuerlehre und
Wirtschaftsprüfung, Universität Tübingen
Mohlstr. 36
D-72074 Tübingen
Tel. : 07071/2972574
FAX : 07071/295601
 

Prof. Dr. Ekkehard Wenger

Lehrstuhl für Betriebswirtschaftslehre, insbesondere
Bank- und Kreditwirtschaft, Universität Würzburg
Sanderring 2
D-97070 Würzburg
Tel.: 0931/312934
FAX : 0931/59643